מדי פעם מבליחה לתקשורת העולמית פנטזיה מפתה עבור פוליטיקאים מקומיים במערב: ההצהרה כי ברגע שראש ממשלת ישראל ינחת בעירם – הם יורו למשטרה המקומית לעצור אותו ולהביאו לדין. בין אם המקור…
מדי פעם מבליחה לתקשורת העולמית פנטזיה מפתה עבור פוליטיקאים מקומיים במערב: ההצהרה כי ברגע שראש ממשלת ישראל ינחת בעירם – הם יורו למשטרה המקומית לעצור אותו ולהביאו לדין. בין אם המקור להצהרות הללו הוא בבירות אירופיות ובין אם בראש עיריית ניו יורק, הגימיק הפופוליסטי הזה תמיד מצליח לייצר כותרות ראשיות ולהלהיט את הרוחות.
אלא, שבין כותרות פופוליסטיות לבין מציאות משפטית ומדינית מפרידה תהום עמוקה.
על מנת להבין מדוע רעיון כזה אינו סביר – ולא פחות מכך, מסוכן ליישום – חשוב להבין את המסגרת המשפטית הבינלאומית אשר עומדת ביסוד היכולת של מדינה להסגיר אדם או להביאו לדין פלילי בינלאומי, וביחס להצהרותיו הבומבסטיות של ראש עיריית ניו-יורק, חשוב גם להבין את המגבלות של המשפט החוקתי האמריקאי.
המשפט הבינלאומי המנהגי קובע עקרון יסוד מוצק העומד על כנו כבר מאות שנים: ולפיו מוענקת חסינות מוחלטת לראשי מדינות. חסינות זו אינה פריבילגיה אישית המוענקת לאדם ספציפי, ואינה מהווה הבעת תמיכה במדיניותו או במעשיו. אלא, היא מהווה את הלב הפועם של היחסים הדיפלומטיים הבינלאומיים.
שכן, על מנת לקדם יציבות ביחסים הבינלאומיים ולטפח יחסי ידידות בין מדינות, חשוב לוודא כי ראשי מדינות יוכלו לנסוע ממקום למקום ולקחת חלק בפעילות דיפלומטית. בנוסף, ישנו חשש ממשי לפיו בהעדר חסינות, ייעשה שימוש בהעמדה לדין פלילי של ראשי מדינות לצרכים פוליטיים מקומיים, ממש כפי שראינו לאחרונה בהכרזתו של ראש עיריית ניו יורק.
אמנם, ישנם מקרים חריגים בהם ניתן להעמיד לדין ראש מדינה – כאשר שתי הדוגמאות היחידות הן כאשר מדובר בראש מדינה שפרש מתפקידו, או במדינה אשר יש לבית הדין הפלילי סמכות לגביה (כלומר, היא ויתרה על החסינות הזו בעת הצטרפותה לבית הדין). ועדיין, אפילו במקרים חריגים אלו, ישנן מגבלות משפטיות דוגמת עקרון המשלימות, חובה לנהל משא ומתן לפני העמדה לדין, והנחיות כיצד לקבוע את הפורום המתאים במקרה של סמכויות שיפוט מתחרות.
ההיגיון העומד בלב מוסד החסינות נועד להבטיח שמנהיגי מדינות יוכלו לנוע בחופשיות במרחב הגלובלי כדי לנהל משא ומתן, להגיע להסכמי שלום ולייצג את מדינותיהם בעת שגרה וחירום. בלעדי החסינות הזו, העולם היה הופך למערב פרוע משפטי: תובע מקומי בטקסס היה יכול לעצור את נשיא סין, ראש עיר בצרפת היה מעכב את ראש ממשלת בריטניה, והיכולת לנהל דיפלומטיה עולמית הייתה משתתקת לחלוטין. בהתאם, ניסיונות להעמיד לדין ראשי מדינה ישראלים לשעבר, דוגמת אריאל שרון, נדחו על הסף על ידי בתי משפט בשל אותה חסינות אשר אין בלתה בעולם היחסים הבינלאומיים.
במבט על, ביסודה של החסינות עומדת ההבנה כי ריבונות המדינה היא המפתח במערכת בינלאומית מבוזרת, ומכאן כל עיסוק בנושא זה דורש איזון עדין בין הבטחת אחריותיות (או נשיאה באחריות) לבין הצורך להגן על שיתוף הפעולה הבינלאומי, במובן זה שניהול תפקידים רשמיים ללא חשש מהשלכות משפטיות הוא קריטי לשמירה על שוויון ריבוני בין אומות ולקידום יחסים ידידותיים בין מדינות. הצהרותיו של ראש עיריית ניו יורק לאחרונה, ושל אחרים לפניו, יכולות להיחשב בתור דברים רבים, אבל בטוח שלא בתור ניסיון להציג איזון עדין המבקש להתחשב במסורות משפטיות שנוסדו עוד לפני המדינות בהן הם נולדו.
ברמה המבנית של הממשל האמריקאי, העיר ניו יורק – על אף היותה בירת הכלכלה והתרבות העולמית – היא בסופו של דבר רשות מקומית. החוקה האמריקאית קובעת באופן חד-משמעי כי סמכות ניהול יחסי החוץ ומדיניות החוץ מסורה לזרוע הפדרלית בלבד, ובראשה נשיא ארצות הברית. בהתאם, ראש עיריית ניו יורק, ויהיו שאיפותיו הפוליטיות אשר יהיו, אינו מנהל את מדיניות החוץ של ארצות הברית, ואין למשטרת ניו יורק (NYPD) שום סמכות חוקית או חוקתית לאכוף הליכים פליליים בינלאומיים בניגוד לעמדת הממשל המרכזי.
אם תסריט היפותטי כזה היה מתקרב אי פעם למציאות, המערכת הפדרלית בארצות הברית מצוידת בכלים משפטיים ומבצעיים מיידיים לבלימתו, המעוגנים היטב בתקדימים של בית המשפט העליון האמריקאי:
● הודעת חסינות רשמית: מחלקת המדינה ומשרד המשפטים הפדרלי מגישים לבית המשפט הודעה רשמית המאשרת את חסינותו של המנהיג המכהן, בדומה לנוהג הישראלי לפיו משרד החוץ מעניק לבית המשפט תעודת שר חוץ המשמשת בתור כלי להכרעה במקרים בהם עולה השאלה האם אדם או ישות מסוימת זכאים לחסינות מדינה. ואכן, בית המשפט העליון של ארצות הברית קבע שוב ושוב כי קביעה זו של הזרוע המבצעת מחייבת לחלוטין כל ערכאה וכל זרוע אכיפה במדינה.
● עקרון העליונות הפדרלית: צו מניעה פדרלי דוחק ומבטל באופן מידי כל ניסיון של ערכאה או משטרה מקומית לחרוג מסמכותה ולהתערב בתחום יחסי החוץ.
● מעגל האבטחה הפדרלי: ראשי מדינות וממשלות המבקשים בארצות הברית אינם מאובטחים על ידי המשטרה המקומית, אלא על ידי השירות החשאי הפדרלי, הכפוף ישירות לממשל בוושינגטון. גוף זה לא יאפשר לשום שוטר עירוני להתקרב לאישיות מאובטחת.
כמובן, חשוב לזכור כי ארצות הברית אינה חברה ב'אמנת רומא' ואינה מכירה בסמכות בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) כלפי אזרחיה או אזרחי בעלות בריתה. למעשה, ההיפך הוא הנכון ולאחרונה החליטה ארצות הברית לפעול ישירות נגד בית הדין הפלילי הבינלאומי דרך הגדרה של סנקציות נגד בכירים בבית הדין דוגמת הקפאת נכסים והגבלת כניסה לארצות הברית. משכך, החוק הפדרלי האמריקאי (ASPA) אוסר במפורש על רשויות מקומיות ופדרליות לשתף פעולה עם צווים של ה- ICC ללא אישור נשיאותי מפורש.
כפי שניתן להבין, הצהרות של ראשי רשויות מקומיות בדבר מעצר מנהיגים זרים אינן אלא תיאטרון פוליטי המכוון לבסיס מצביעים מקומי. הצהרות שכאלו מנצלות את חוסר ההבנה בקרב רבים בציבור לגבי מנגנוני המשפט הבינלאומי והמשפט החוקתי האמריקני בכדי לגרוף הון פוליטי מהיר וקל.
סדר עולמי תקין דורש כללי משחק ברורים, שכן הסטטוס קוו הקיים בנוגע לחסינות קריטי עבור היציבות של יחסים בינלאומיים, ולמניעת שימוש פוגעני, שרירותי או פוליטי בסמכות שיפוט פלילית. המשפט הבינלאומי והחוקה האמריקאית נועדו להבטיח שהדיפלומטיה, ועמודי התווך של המערכת הבינלאומית (כמו ריבונות) לא ישתעבדו לפופוליזם מקומי זול.
פרופ׳ מוחמד ותד, פרופסור מן המניין (משפטים), נשיא המכללה האקדמית רמת גן
ד״ר טל מימרן, חבר סגל במכללה האקדמית צפת ועמית מחקר בכיר במכון תכלית
קרא את הכתבה המלאה במקור
